مشکل بزرگ ترامپ برای توافق با تهران/ چرا سیاست خارجی ترامپ با منطق قدرت ناسازگار است؟

چیزهای زیادی وجود دارد که دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده، درباره سیاست جهانی درک نمی‌کند - که با توجه به اینکه در دومین دوره ریاست‌جمهوری خود در کاخ سفید است، شگفت‌انگیز به نظر می‌رسد - و یکی از آن‌ها اهمیت نهادهای بین‌المللی است. نهادها یعنی قواعد، و نفرت ترامپ از قواعد، به پیش از ورودش به عرصه سیاست بازمی‌گردد. او مدت‌هاست که هنجارها، قوانین و مقررات را به عنوان مزاحمت‌هایی می‌بیند که گاه مانع از آن می‌شوند که هر چه می‌خواهد را به دست آورد؛ و همین نگرش را وارد سیاست خارجی کرده است. فرقی نمی‌کند که موضوع گرفتن امتیازات مالی پرسود از دولت‌های خارجی باشد، یا تهدید به تصرف گرینلند و الحاق کانادا، یا فشار بر مهمانان خارجی در دفتر بیضی‌شکل کاخ سفید؛ ترامپ هیچ هنجاری را غیرقابل چالش نمی‌بیند، هیچ توافقی را مقدس نمی‌داند و هیچ نهاد جهانی‌ای را شایسته سرمایه‌گذاری یا دفاع نمی‌بیند.

 ممکن است فکر کنید یک پیرو مکتب واقع‌گرایی مانند من با این دیدگاه موافق است. مگر واقع‌گرایان معتقد نیستند که قدرت تنها عامل تعیین‌کننده است و هنجارها، قوانین و نهادها تأثیر چندانی بر رفتار کشورها - به‌ویژه قدرت‌های بزرگ - ندارند؟ بله، اما این تمام ماجرا نیست.

ضرورت نهادها برای پایداری قدرت

واقع‌گرایی قدرت را مهم‌ترین عامل در سیاست جهانی می‌داند و باور دارد که دولت‌های قدرتمند در هر مقطع زمانی بیشترین تأثیر را بر نهادهای غالب دارند. واقع‌گرایان همچنین تأکید دارند که چون در نظام بین‌الملل اقتدار مرکزی برای الزام کشورها به رعایت قوانین وجود ندارد، دولت‌ها می‌توانند قواعد را نادیده بگیرند. اما واقع‌گرایان متفکر و پیچیده‌تری مانند هانس مورگنتا، رابرت گیلپین، هنری کیسینجر، استیفن کراسنر، و حتی جان میرشایمر نیز تصریح کرده‌اند که هیچ نظامی از دولت‌های درهم‌تنیده نمی‌تواند بدون مجموعه‌ای از قواعد به کار خود ادامه دهد و حتی دولت‌های قدرتمند نیز اگر بیش از حد یا به شکلی فاحش، قواعد موجود را زیر پا بگذارند، هزینه خواهند داد.

دولت‌ها با دقت به قواعد بین‌المللی توجه می‌کنند چون چاره‌ای جز این ندارند. برای مثال، اگر کشوری بخواهد پروازهای تجاری به مقصد یا از مبدأ خاکش برقرار باشد، باید از دستورالعمل‌های سازمان بین‌المللی هوانوردی غیرنظامی (ICAO) تبعیت کند، مانند الزام استفاده از زبان انگلیسی برای کنترل ترافیک هوایی. یک دولت مستقل می‌تواند قواعد ICAO را نپذیرد، اما در این صورت، پروازها به مقصد آن کشور، همان شب متوقف خواهد شد.

همین اصل در مورد طیف وسیعی از فعالیت‌های جهانی نیز صدق می‌کند؛ تجارت، سرمایه‌گذاری، سفرهای خارجی، حفاظت از گونه‌های در معرض خطر، تخصیص طیف فرکانس‌های مخابراتی، مقررات مربوط به ماهیگیری، تخصیص حقوق آبی و غیره. از آن‌جا که دولت‌های مدرن، شرکت‌ها، سازمان‌های غیردولتی، نهادهای مذهبی و دیگر گروه‌های مهم، از طرق مختلف و در بسیاری از موارد، در تمام ساعات شبانه‌روز با یکدیگر در تعامل هستند، برای مدیریت این تعامل‌ها به قواعد نیاز دارند.

تصور کنید که شرایط چقدر دشوار می‌شد اگر هر شرکت برای صادرات یا واردات کالا مجبور بود به‌صورت جداگانه با طرف مقابل مذاکره کند تا نحوه انجام مبادله را تعیین کند، یا اگر هر کشور باید برای انجام معاملات ارزی، با هر یک از ۱۹۳ عضو سازمان ملل مجموعه‌ای جداگانه از مقررات را تدوین می‌کرد. حال تصور کنید که این روند باید هر روز از نو تکرار می‌شد. قطعاً منطقی‌تر و آسان‌تر است که اصولی کلی برای مدیریت این فعالیت‌ها تدوین شود - حتی اگر گاهی استثناهایی پیش بیاید یا کشورها و شرکت‌ها به تعهدات خود عمل نکنند. هنجارها و نهادها با کاهش عدم‌اطمینان، الگوهای رفتاری پایدار را تقویت کرده و به کشورها، شرکت‌ها و دیگر بازیگران امکان برنامه‌ریزی می‌دهند.

کاهش عدم قطعیت

علاوه بر این، همان‌طور که رابرت کیوهین و دیگران دهه‌ها پیش نشان دادند، نهادها به کشورها کمک می‌کنند تا در موقعیت‌هایی که مزایای روشنی برای همکاری وجود دارد اما همزمان وسوسه تقلب هم مطرح است، به نتایج بهتری برسند. نهادها نه‌تنها عدم‌اطمینان و هزینه‌های مبادله را کاهش می‌دهند، بلکه معمولاً دارای سازوکارهای راستی‌آزمایی هستند که امکان شناسایی و واکنش نسبت به نقض تعهدات را فراهم می‌سازند. وقتی مجموعه‌ای از قواعد به‌خوبی طراحی شده باشد، امکان کشف تقلب را فراهم می‌کند و در نتیجه انگیزه تقلب را از ابتدا کاهش می‌دهد. نهادهای چندجانبه این مزایا را چند برابر می‌کنند، چراکه دیگر نیازی نیست هر کشور برای هر مسئله با کشورهای مختلف توافق جداگانه‌ای داشته باشد.

در نهایت، کشورها از نهادها برای سنجش نیت یکدیگر استفاده می‌کنند. کشورهایی که معمولاً مایل به «پیروی از قواعد» هستند، تهدید کمتری برای دیگران به شمار می‌آیند و شرکای قابل‌اعتمادتری تلقی می‌شوند؛ در مقابل، کشورهایی که به‌طور مداوم هنجارهای موجود را نقض می‌کنند، به‌احتمال زیاد خطرناک تلقی شده و برای جلب اعتماد دیگران با مشکل مواجه خواهند شد. به همین دلیل است که همه کشورها سعی می‌کنند دیگران را قانع کنند که دارند از قواعد پیروی می‌کنند - حتی وقتی این‌طور نباشد - و چرا کشورها مرتباً دشمنان خود را به نقض هنجارها و توافقات موجود متهم می‌کنند. همان‌طور که ایان هِرد تأکید می‌کند: «دولت‌ها از حقوق بین‌الملل برای توضیح و توجیه انتخاب‌های خود استفاده می‌کنند … حقوق بین‌الملل انجام برخی اقدامات را (آنهایی که قانونی جلوه داده می‌شوند) آسان‌تر و انجام برخی دیگر را (آنهایی که غیرقانونی به نظر می‌رسند) دشوارتر می‌سازد.»

البته، قواعدی که کشورها برای مدیریت روابط خود ایجاد می‌کنند، خنثی نیستند. کشورهای قدرتمند از ترتیباتی حمایت می‌کنند که منافع یا ارزش‌هایشان را تقویت می‌کند و در صورت امکان، آن‌ها را بر کشورهای ضعیف‌تر تحمیل می‌کنند. آن‌ها همچنین توانایی آن را دارند که گاه بدون تحمل پیامدهای جدی، این قواعد را نقض کنند - همان‌طور که ایالات متحده در سال ۱۹۷۱ هنگام خروج از استاندارد طلا یا در سال ۲۰۰۳ هنگام حمله به عراق این کار را انجام داد. با این حال، حتی قوی‌ترین کشورها نیز از جهانی سود می‌برند که در آن، نهادهای موجود به‌طور منظم مورد احترام قرار می‌گیرند. جهانی بدون قواعد، به‌مراتب فقیرتر و بسیار خطرناک‌تر خواهد بود.

سه اشتباه اساسی

با توجه به مزایای اثبات‌شده‌ای که نهادهای بین‌المللی فراهم می‌کنند، شاید تصور شود که همه رهبران جهان ارزش آن‌ها را درک می‌کنند. در بیشتر مواقع، بیشتر آن‌ها چنین می‌کنند. بااین‌حال، رهبران کشورها همچنان ممکن است مرتکب یکی از سه اشتباه اساسی شوند.

اولین اشتباه، اغراق در توانایی‌های نهادهای بین‌المللی است؛ خطایی که برخی آرمان‌گرایان مرتکب می‌شوند، وقتی فرض می‌کنند که نهادهای بین‌المللی به‌تنهایی قادرند مانع جنگ، آلودگی محیط زیست، رقابت برای کسب قدرت یا نقض حقوق بشر توسط دولت‌ها شوند.

دومین خطا درست در نقطه مقابل اولی قرار دارد: رهبران ممکن است مزایای نهادها را دست‌کم بگیرند و به‌اشتباه نتیجه بگیرند که بدون آن‌ها وضعیت بهتری خواهند داشت. برای نمونه، اکنون روشن شده است که رأی‌دهندگان بریتانیایی هنگام رأی به خروج از اتحادیه اروپا در سال ۲۰۱۶، از مزایای عضویت در این اتحادیه آگاهی کافی نداشتند؛ همان‌طور که ترامپ نیز از ارزش توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵ با ایران یا مشارکت نافرجام در پیمان تجاری ترانس-پاسیفیک غافل بود.

سومین اشتباه آن است که کشورها هزینه‌های حیثیتی ناشی از نقض مکرر قواعد را دست‌کم بگیرند و بعدها متوجه شوند که اقدامات خودشان باعث شده دیگران دید منفی‌تری نسبت به آن‌ها پیدا کنند و به‌روش‌های گوناگون از آن‌ها فاصله بگیرند.

امروز باید بیشتر نگران دو اشتباه آخر بود. این خطر وجود ندارد که ترامپ (یا بیشتر خودکامگانی که او ستایششان می‌کند) در توانایی‌های نهادهای بین‌المللی مبالغه کنند؛ خطر محتمل‌تر آن است که آن‌ها ارزش نهادهایی پایدار و خوش‌ساخت را نادیده بگیرند و متوجه نباشند که نقض قواعد ممکن است به‌طور قابل توجهی به اعتبار کشورشان لطمه زده و در بلندمدت، آن را در وضعیتی بدتر قرار دهد.

رویکرد ترامپ به مذاکرات تجاری بین‌المللی، هر دو خطای مذکور را به‌خوبی نشان می‌دهد. او مدت‌هاست سازمان تجارت جهانی را نهادی معیوب می‌داند که به ایالات متحده آسیب می‌زند، اما به‌جای تلاش برای اصلاحاتی که می‌توانست نگرانی‌های مشروع آمریکا را برطرف کند، از تهدید تعرفه‌ای برای وادار کردن ده‌ها کشور به مذاکره دوجانبه با آمریکا استفاده کرده است. این رویکرد ذاتاً ناکارآمد است، چراکه دستیابی به توافقات تجاری معنادار مستلزم مذاکرات دشوار و دقیق است و جزئیات نقش تعیین‌کننده دارند. تلاش برای مذاکره همزمان با ده‌ها کشور نتیجه‌ای نخواهد داشت، و ادعای ترامپ مبنی بر اینکه مردم آمریکا به‌زودی از صدها توافق تجاری جدید بهره‌مند خواهند شد، صرفاً یکی دیگر از یاوه‌گویی‌های همیشگی اوست.

عدم پایبندی به توافقات

آنچه اوضاع را بدتر می‌کند این است که رفتار دمدمی، بی‌تصمیمی و غیرقابل اعتماد بودن ذاتی ترامپ باعث می‌شود کشورها تمایلی به ارائه امتیازهای جدی نداشته باشند، چون به‌درستی به او اعتماد ندارند که به مفاد یک توافق پایبند بماند. ترامپ در سال ۲۰۲۰ اعلام کرد که توافق تجاری دولتش با مکزیک و کانادا «منصفانه‌ترین، متعادل‌ترین و سودمندترین توافق تجاری‌ای است که تاکنون به قانون تبدیل شده. این بهترین توافقی است که تا به حال بسته‌ایم.» اگر این‌گونه بوده، چرا به‌محض آغاز دور دوم ریاست‌جمهوری‌اش، آن را کنار گذاشت؟

او تعرفه‌هایی تا ۱۴۵ درصد بر چین اعمال کرد، اما بلافاصله آن را به‌طور موقت تا ۳۰ درصد کاهش داد. تهدیدهای تعرفه‌ای‌اش علیه اتحادیه اروپا نیز بی‌ثبات و بی‌منطق در حال نوسان‌اند. این شیوه‌ی غیرقابل پیش‌بینی در مذاکرات بین‌المللی، پیامی روشن به سایر کشورها می‌دهد: انتظار نداشته باشید ایالات متحده به تعهداتش پایبند بماند. در نتیجه، کشورهای عاقل پیشاپیش در حال یافتن شرکای تجاری و سرمایه‌گذاری قابل‌اعتمادتری هستند.

همین مشکل اکنون دامن‌گیر تلاش ترامپ برای دستیابی به توافقی جدید با ایران درباره برنامه هسته‌ای‌اش شده است. پس از آن‌که ترامپ توافق هسته‌ای دوران اوباما را - با وجود موثر بودن آن - پاره کرد، اکنون جلب اعتماد ایران برای هرگونه تعهد جدید از سوی او بسیار دشوارتر شده است. رهبر ایران این موضوع را در فوریه به‌صراحت اعلام کرد و هشدار داد که هرچند ممکن است دو کشور بتوانند زمینه‌های مشترک کافی برای رسیدن به توافقی جدید پیدا کنند، اما سابقه‌ی بی‌ثباتی ایالات متحده در عمل به تعهداتش، این مسیر را دشوار کرده است.

نمونه‌ی نهایی از بی‌اعتنایی ترامپ به قواعد سنتی رفتار دیپلماتیک، رفتار بی‌ادبانه‌اش با رهبران جهانی در کاخ سفید است؛ از جمله با ولودیمیر زلنسکی، رئیس‌جمهور اوکراین، و اخیراً با سیریل رامافوسا، رئیس‌جمهور آفریقای جنوبی. من معمولاً با جان بولتون هم‌عقیده نیستم، اما وقتی ترامپ به جای پاسخ محترمانه به رویکرد دوستانه‌ی رامافوسا، به یک سخنرانی سراسر ساختگی درباره‌ی «نسل‌کشی سفیدپوستان» پرداخت، بولتون نیز از کوره در رفت و گفت: اظهارات ترامپ «اصلاً حقیقت نداشت» و این حمله را «کاملاً زیان‌بار» توصیف کرد. چرا؟ چون «چنین برخوردی مردم را به نشستن سر میز مذاکره با ترامپ تشویق نمی‌کند. چه کسی می‌داند قرار است چطور با آن‌ها رفتار شود؟»

منبع: فارین پالیسی